Oö. Landesrechnungshof

Vorschriften zur Gebarungsführung/Rechnungslegung

Bei Unternehmen mit Landesbeteiligung sollte auf eine möglichst gleichlaufende Buchung in Gesellschaft und Land OÖ geachtet werden. Darlehen oder Zuschüsse wären spiegelbildlich zur Darstellung des Landes OÖ zu verbuchen.

Dem Grundsatz der Jährlichkeit des Voranschlages wird mit der rechtlich zulässigen Übertragung von Mitteln in das Folgejahr, z. B. durch Rücklagenbildung, nicht widersprochen. Diese Mittelübertragung wurde von der Oö. Landesregierung in der Haushaltsordnung (HO) konkretisiert: Ersparte Ausgabenbeträge bei den mit Mittelübertragbarkeit gekennzeichneten Voranschlagsstellen können zur weiteren Inanspruchnahme in Folgejahren unter der Voraussetzung übertragen werden, dass der Verwendungszweck andauert und sich eine Übertragung im Sinne einer sparsamen, wirtschaftlichen oder zweckmäßigen Wirtschaftsführung empfiehlt (§ 18 Abs. 3 HO). Der tatsächliche Bedarf für Mittelübertragungen am Jahresende sollte verstärkt kritisch geprüft und nur das absehbare Erfordernis zur Übertragung auf das Folgejahr beantragt werden. Bei Einnahmen mit Zweckwidmung (z. B. Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel nach dem Finanzausgleichsgesetz), die mittels Rücklage in Folgejahre übertragen werden, bzw. generell sollten ein zu starkes Anwachsen der Rücklage vermieden bzw. gegebenenfalls hohe Rücklagenstände abgebaut werden.

Sollten zeitlich befristete Mehrjahres-Budgetmittel, wie etwa jene Nachtragsmittel für Hochwasser-Schutzbauten 2013, über das Fristende hinaus übertragen werden, wäre die rechtzeitige Information und gesonderte Entscheidung des Oö. Landtags darüber erforderlich.

Die bisher nicht im Voranschlag enthaltenen Zuführungen an sowie Entnahmen aus der Rücklage zur Übertragung von Ausgabekrediten sollten künftig vollständig darin berücksichtigt werden.

Im Rahmen des internen Kontrollsystems (IKS) sind Aufgabenerledigung und Kontrollschritte auf verschiedene Organisationseinheiten bzw. Personen verteilt. Die Einhaltung des 4-Augen-Prinzips ist ein wesentliches Element des IKS. Zudem gibt es technische Systemkontrollen.

Für das Land ergeben sich speziell folgende Verbesserungsansätze:

  • Da die Landesbuchhaltung, die für den Zahlungsvollzug zuständig ist, bestimmte Sachverhalte aus Geschäftsfällen nur mehr eingeschränkt beurteilen kann, braucht es unbedingt ein funktionierendes Kontrollsystem bei der bewirtschaftenden Stelle (anordnungsbefugt gemäß § 23 Abs. 2 Haushaltsordnung). Daher wäre es sinnvoll, bei der bewirtschaftenden Stelle die sachliche Prüfung des Geschäftsfalles und die Vorerfassung im Haushaltsverrechnungssystem von der Anordnung – z. B. in Form eines Zahlungsauftrages – zu trennen.
  • Das in der Direktion Finanzen und bei den Buchhaltungen der Bezirkshauptmannschaften installierte IKS sollte in ähnlicher Form auf den Budgetvollzug aller Mittelbewirtschafter ausgedehnt werden. Insbesondere sollte die Direktion Finanzen entsprechende Vollständigkeitserklärungen über die im jeweiligen Finanzjahr abzubildenden Gebarungsfälle bzw. Leermeldungen einfordern. Diese Erklärungen sind von der verantwortlichen Leitung der bewirtschaftenden Stelle und vom jeweils zuständigen Mitglied der Oö. Landesregierung zu unterfertigen. Sie stellen ein wichtiges Prüfungsinstrument dar und sind mit Inkrafttreten der VRV 2015 hinsichtlich Begrifflichkeiten und Erfordernisse dementsprechend zu adaptieren und weiterhin einzufordern.
  • Darüber hinaus sollten bewirtschaftende Stelle und jene Stelle, die gemäß Haushaltsordnung für die Verrechnungsführung zuständig ist (neben der Landesbuchhaltung auch die Personalverrechnung), unterschiedliche Kontrollzugänge haben. Anzustreben wäre, dieselben Kontrollen nicht mehrfach durchzuführen, sondern dieselben Sachverhalte aus unterschiedlichen Blickwinkeln zu beurteilen. Anstelle der bisher praktizierten „Prüfungen im Gebarungsvollzug“ sollte etwa die Personalverrechnung teilweise eine nachgängige Prüfung unter Anwendung eines risikoorientierten Prüfungsansatzes vornehmen.

Allgemein, für alle Organisationen (z. B. auch für Gemeinden), gelten folgende IKS-Grundsätze:

Mit der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) 1997 wurde und mit der VRV 2015 wird die Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, der Gemeinden und von Gemeindeverbänden geregelt. Darin war bzw. ist unter anderem Folgendes festgelegt und wäre entsprechend einzuhalten:

  • Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern sind bei der in Frage kommenden Gemeindeeinrichtung oder -anlage als ordentliche Einnahmen/Ertrag zu veranschlagen.
  • Am Schluss des Finanzjahres nicht verwendete zweckgebundene Einnahmen sind, sofern der Zweck andauert, einer Sonderrücklage zuzuführen.
  • GA Marktgemeinde Naarn im Machlande (Pkt. 48/2014)

Der Finanzausschuss des Oö. Landtags stellt an den Oö. Landtag jährlich im schriftlichen Bericht zu dem von der Oö. Landesregierung vorgelegten Voranschlag für das folgende Verwaltungsjahr den Antrag, den Voranschlag nach Maßgabe von bestimmten Regelungen für den Budgetvollzug zu genehmigen. Mit dem Beschluss wird der Voranschlag Grundlage der voranschlagswirksamen Gebarung des Landeshaushaltes. Darin könnten haushaltsrechtliche Bestimmungen entfallen, die bereits in der VRV oder in der Haushaltsordnung enthalten sind. Die Regelungen sollten generell überarbeitet werden. In Zusammenhang mit dem In-Kraft-Treten der VRV 2015, deren Bestimmungen von den Ländern und Gemeinden spätestens ab dem Finanzjahr 2020 (Voranschlag und Rechnungsabschlüsse) anzuwenden sind, sollte geprüft werden, welche wesentlichen Bestimmungen

  • aus dem jährlichen Bericht des Finanzausschusses und dem Antrag auf Beschlussfassung durch den Oö. Landtag sowie
  • aus weiteren haushaltsrechtlichen Regelwerken

zusammengefasst und dem Landtag in Form eines eigenen Landeshaushaltsgesetzes zur Beschlussfassung vorgelegt werden sollen.

Größere Budgetumbuchungen, die etwa über Umschichtungen innerhalb eines Deckungsringes hinausgehen, sind von der Direktion Finanzen bzw. von der Landesbuchhaltung zentral durchzuführen. Um mehr Transparenz zu schaffen, sollte ein Nachweis über Budgetumschichtungen, die im Steuerungsbereich der Direktion Finanzen liegen, in die Erläuterungen zum Rechnungsabschluss integriert und die Begründungen der Voranschlagsabweichungen darauf abgestimmt werden.

Die Bestimmungen der VRV 1997 wurden mit Finanzjahr 2020 von der VRV 2015 abgelöst. Gemäß § 3 (2) VRV 2015, idF BGBl. II Nr. 17/2018, sind Erträge und Aufwendungen im Ergebnishaushalt (Ergebnisvoranschlag und Ergebnisrechnung) periodengerecht abzugrenzen. Das ist neu im Vergleich zur VRV 1997 und erfordert daher etwa beim Personalaufwand die Ermittlung und Bewertung sämtlicher offener Verpflichtungen des Landes gegenüber seinen Bediensteten zum Rechnungsabschlussstichtag. Derartige Verpflichtungen sind sowohl in die Ergebnisrechnung als auch in die Vermögensrechnung aufzunehmen und entstehen u. a. durch verschiedene Zeitmodelle (Freistellung gegen Kürzung der Bezüge/Sabbatical, Zeitwertkonto etc.). Auch für Zeitguthaben sollte eine Rückstellung dotiert werden.

Die Dotierung einer Rückstellung oder die Einstellung als Verbindlichkeit in die Vermögensrechnung des Landes sollte auch für unverbindlich zugesagte Förderungen gelten, da diese – angesichts der allgemeinen bisherigen Förderpraxis – „faktische Verpflichtungen“ darstellen. Sofern die erforderlichen Daten für die Periodisierung dieser Aufwendungen und Erträge (z. B. Auflösung von Rückstellungen) nicht verfügbar sind, sollte zu diesem Zweck ein möglichst digital gestütztes Informationssystem erarbeitet werden.

Die jährlichen Betriebsverlustabdeckungen für jene oö. Krankenhäuser, die über Kapitalgesellschaften (Muttergesellschaft „OÖ Landesholding GmbH“ mit der Tochtergesellschaft „Oberösterreichische Gesundheitsholding GmbH“/OÖG und der Enkeltochtergesellschaft „Kepler Universitätsklinikum GmbH“) im Allein- oder Miteigentum des Landes OÖ stehen, sollten nicht wie bisher als Kapitaltransferzahlung, sondern als laufende Transferzahlung an diese Unternehmungen geleistet werden. Durch eine dahingehende Änderung des Buchhaltungskontos erfolgt(e) laut VRV 1997 und VRV 2015 gleichzeitig eine Zuordnung zur „laufenden/operativen Gebarung“ in der Querschnittsrechnung und nicht wie bisher zur „Vermögensgebarung“. Die auf Basis des Ergebnisses der laufenden/operativen Gebarung ermittelte Kennzahl „Freie Finanzspitze“ wird dadurch aussagekräftiger und besser geeignet für Steuerungszwecke.

Der Betrieb von Abwasserbeseitigungs- und Wasserversorgungsanlagen verursacht Kosten, welche die Gemeinden durch Vorschreibungen von Benützungsentgelten abzudecken hätten. Manchen Gemeinden gelingt die Kostendeckung nicht, andere erreichen einen Kostendeckungsgrad von mehr als 100 Prozent der Kosten. Derartige Überschüsse aus dem Betrieb sind laut Finanzausgleichsgesetz nur bis 200 Prozent der Kosten und nur dann zulässig, wenn diese in einem „inneren Zusammenhang“ mit der Abwasserbeseitigung oder Wasserversorgung verwendet werden. Höchstgerichtliche Erkenntnisse sehen als zulässige Verwendung der Überschüsse die Bildung von Rücklagen oder auch z. B. die Verfolgung von ökologischen Lenkungszielen. Für anstehende Investitionsprojekte sollten die Gemeinden verstärkt Rücklagen aus Betriebsüberschüssen bilden, um den Eigenmittelanteil zu erhöhen. Die Aufsichtsbehörde sollte die Gemeinden dabei unterstützen, den inneren Zusammenhang darstellen bzw. dokumentieren zu können. Gelingt dieser Nachweis über einen langfristigen Zeitraum nicht, hat das Land als Aufsichtsbehörde die Einhaltung der gesetzlichen Vorgabe einzufordern. Bei jenen Gemeinden, die einen Kostendeckungsgrad von mehr als 200 Prozent aufweisen, sollten zunächst die Richtigkeit und Vollständigkeit der Entgeltkalkulation sichergestellt und gegebenenfalls die Benützungsentgelte reduziert werden. Die Entgelte wären auch dann abzusenken, wenn der innere Zusammenhang bei der Überschussverwendung nicht ausreichend nachgewiesen werden kann.

Jene Gemeinden, die ihre Wasserversorgungsanlagen nicht kostendeckend führen, sollten Maßnahmen prüfen, um sich der Kostendeckung anzunähern. Ansatzpunkte dafür sind die Gebührenhöhe, die Reduktion allfälliger Wasserverluste, allgemeine Effizienzsteigerungen, die Einhaltung der Bezugspflicht sowie strukturelle Maßnahmen im Zuge von Trinkwasserversorgungskonzepten. Die Bemessung der Gebühren sollte sich durchgängig an der Kostendeckung orientieren. Das Land sollte die Regelungen hinsichtlich Mindestgebühren weiter in Richtung kostendeckender Gebühren entwickeln.

Die Gemeinden sollten geeignete Maßnahmen setzen, um Wasserverluste möglichst gering zu halten. Ein Betriebsbericht im Sinn der einschlägigen Normen sollte erstellt werden.

Vor der Übernahme von Bürgschaften oder sonstigen Haftungen ist die Leistungsfähigkeit des Begünstigten zu prüfen, um das Risikopotential einschätzen zu können.

Im Sinne des Budgetgrundsatzes der Vollständigkeit sollten die Personalausgaben für städtisches bzw. gemeindeeigenes Personal grundsätzlich im Voranschlag und Rechnungsabschluss der Gebietskörperschaft enthalten und vom Beschluss des Gemeinderates umfasst sein. Jedenfalls sollen die diesbezüglichen Informationen und Nachweise im Voranschlag und im Rechnungsabschluss ein vollständiges Bild über den Gesamtstand des städtischen bzw. gemeindeeigenen Personals ermöglichen.

Jene Geschäftsfelder bzw. Leistungen, die über die Kernaufgaben einer Gesellschaft hinausgehen und nur mit öffentlichen Mitteln aufrechterhalten werden können, sollten eingestellt und Partnern oder Unternehmen in der Region überlassen werden.